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      政府采购引入信用体系建设的三大难点

      发布时间: 2020-10-20| 罗帆| 信用知识| 访问次数:270

      随着国务院办公厅发布《关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》、国家发展改革委联合人民银行发布《关于进一步规范公共信用信息纳入范围、失信惩戒和信用修复 构建诚信建设长效机制的指导意见(征求意见稿)》、山东等五省出台《社会信用条例》、各省发布政府采购信用管理办法,信用体系建设不断完善,招标采购中各类主体的失信行为得到有效扼制,但是一些隐蔽的失信行为仍较为常见,如:规避招标、围标串标、资质挂靠、弄虚作假等。实务中守信奖励与失信惩戒还存在操作性的难度,如涉及跨区域投标人时,两地信用评价指标和评价体系不同,信用激励的效果不明显;目前信用评价体系偏重于失信惩戒,守信激励措施较少。本期,面对行业关心的话题,《中国招标》推出《如何构建招标采购信用体系》专题,引发探讨。

        

        今年9月10日,国务院办公厅印发的《关于深化商事制度改革进一步为企业松绑减负激发企业活力的通知》(国办发[2020]29号)中,明确以统一社会信用代码为标识,推行信用承诺制度,健全完善信用修复,依法依规运用各领域严重失信名单等信用管理手段,以信用监管为基础的新型监管机制,推进双随机抽查与信用风险分类监管相结合等信用体系建设相关事项。《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020)》进入收官之年,关于“守信激励,失信惩戒”的原则在各行业不断扩展。此前,中央深改委通过《深化政府采购制度方案》,提出“健全政府采购监督管理机制”等若干精神。目前,我国尚未建立完善的政府采购信用制度,存在信用管理缺失、信用制度不健全、信用信息不透明等问题。在政府采购信用体系建设上,围绕采购人、采购代理机构、评审专家、供应商四主体的信用构建上存在三大难点:

        

        难点一:采购人与代理机构是否应该协同管理?

        

        在招标采购信用管理建设中,需要解决的核心问题之一是采购人与代理机构是否应该作为同类主体监管。众所周知,代理机构在政府采购活动中的行为一定程度上代表了采购人的意志,两者的行为界限很难被划分,代理机构常成为采购人的处罚“代偿体”,采购人也经常因为代理机构私下设置不合理门槛、与供应商串标等行为受到牵连。二者之间存在天然不可分割的联系。但是二者在信用评价过程中,也存在一定的细微区别,比如,政府采购的采购人属于国家机构、事业单位或团体组织,信用体系建设评价指标需要与《行政监察法》等法律法规建立联系。而招标代理机构除采购中心外以企业身份居多,信用评价的点会有不同侧重。目前,业内对采购人与代理机构是否应该作为同类主体监管持不同意见。

        

        许多省市在公共信用评价的总体框架上,针对主体性质不同,设立了不同的信用指标项。例如在《浙江省五类主体公共信用评价指引(2020版)》(征求意见稿)中,对代理机构等企业主体设置的公共信用评价一级指标为基本情况、金融财税、管治能力、遵纪守法、社会责任;对地方政府设置的公共信用评价一级指标为依法行政、政务公开、勤政高效、守信践诺、履职成效。

        

        在具体政府采购信用体系的建设上,省级财政部门对采购人和采购代理机构作为不同主体进行管理。例如在《江苏省政府采购信用管理暂行办法》中,就分别列出了采购人、采购代理机构的一般失信行为和严重失信行为。

        

        梳理各省市出台的“政府采购负面清单”,不难发现,很多省市将采购人和采购代理机构作为同类主体进行管理,设置禁止行为。例如《北京市政府采购负面清单》、《山东省政府采购负面清单》中,设置采购人、采购代理机构禁止行为32项,涵盖非法限定供应商所有制形式、组织形式、所在地;将供应商规模条件、股权结构等设置为资格条件;设定与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或与合同履行无关的资格条件等。

        

        难点二:评审专家失信行为如何认定和运用?

        

        在构建评审专家信用体系时,其重点难点在于对一般失信、严重失信的认定和运用。例如在财政部发布的第一千一百零六号信息公告中,一名评审专家中途离场一小时,直至评标结束前才返回,影响评标结果的公正性,财政部责令重新开展采购活动。该专家的行为对于政府采购活动进程产生巨大影响,但在其行为认定上属于一般失信还是严重失信,难以从本质上区分。在《政府采购评审专家管理办法》(财库[2016]198号)明确规定评审专家泄露评审文件、评审情况等7类不良行为记录,但这7类行为归属于哪个级别的失信行为也值得探讨。除此之外,因劳务报酬产生争议影响了评标、验收进程的现象也屡见不鲜,是否应该归入一般失信或严重失信行为需要论证。认定、划分的问题解决后,失信记录如何应用也是信用管理的重点。

        

        在一般失信和严重失信的划分上,《江苏省政府采购信用管理暂行办法》明确列出相应条款,将与供应商存在利害关系未回避等7类行为列入严重失信。同时,将未在评审报告上签字,或者有异议未签署不同意见并说明理由;评审现场未对评分、供应商报价等重要数据履行核对义务等9类行为列入一般失信。

        

        在对失信结果的应用上,重庆市进行了一定探索,采取了评分法,与抽取资格挂钩。具体情况是,今年5月6日出台的《重庆市政府采购评审专家考核实施细则》,规定对评审专家根据采购项目的履职尽责情况,进行日常加分或扣分考核,考核结果与评审专家抽取资格挂钩,年度内累计扣分达到20分的、30分,分别暂停3个月、6个月抽取资格,达到40分的,予以解聘。

        

        难点三:如何制约供应商“灰色”失信行为?

        

        在中国政府采购网公示的政府采购严重违法失信行为记录名单,聚焦在存在标书作假(涵盖产品参数作假、产品检测报告作假、业绩作假、资信材料作假、公告中未说明作假等)、串通投标、中标后拒签合同、履约中无故终止合同、未按合同履约、投诉材料作假、擅自变更合同内容、擅自转包项目、提供假货等违法失信行为。但是,在实务中还存在“灰色”失信行为,如供应商用质量级别不同但参数类似的产品“凑参数”应标、供应商利用需求清单表述中的漏洞应标、供应商利用不完善的行业规则应标、高价出售过时产品、用相似产品偷梁换柱、售后服务水平参差不齐等现象。这类“灰色”失信行为,在监管上更具难度。

        

        浙江政府采购中心发布的《政府采购负面清单》纳入了供应商部分“灰色行为”,涉及供应商的负面清单26条,包括参加询价采购活动的供应商,应当按照询价通知书的规定一次报出不得更改的价格;采用单一来源采购方式的政府购买服务项目的最终成交价格 ,不得高于本地区同类服务项目合同的平均价格水平,以及扣除不可比因素后其他地区同类服务项目合同的平均价格水平等。

        

        政府采购信用体系建设的具体内容的设置上应细化到主体、环节、失信行为、法律法规依据、失信程度、处罚方式和修复方式,各省出台的负面清单在失信行为的归总上具备一定参考依据。同时,应针对多主体易产生权责不明的关键环节,设置对应失信处罚目录,尤其以采购人和代理机构为典型。根据评审专家失信行为对政府采购活动的实际影响设置一般失信与严重失信。结合各省市实际案例,瞄准供应商隐蔽的“灰色行为”,在信用体系上加强监管。


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