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      失信惩戒与传统法律责任体系衔接的法治进路

      发布时间: 2021-05-19| 中财国信| 焦点新闻| 访问次数:31

        失信惩戒应是法律责任体系的后置步骤,只有当刑事责任无法达到信用教育和威慑目的时才可以施加失信惩戒。

        惩戒主体应当根据社会评价,以失信者的整体信用为考量综合决定是否予以惩戒及相应的惩戒措施。

        通过统一的社会信用立法明晰失信惩戒与传统法律责任的衔接,并在各专门领域的法律中进行配套的立法完善。

        结合道德风险、失信严重程度等因素综合考量对失信者是否予以失信惩戒以及相应的措施。



                 (一)谦抑性原则统摄下把握传统法律责任体系和失信惩戒的调整顺序           


        对于传统法律责任体系和失信惩戒之间的衔接问题,可以类比行政法和刑法之间的关系,引入谦抑性原则予以调整。

        作为通过公权对社会经济关系的二次调整,行政法规制和刑法规制所要保护的“权益”是高度同构的,一般而言,犯罪行为在侵犯了刑法所保护的法益的同时,也必然同时侵犯了前置的行政法规范所保护的法益。

        以调整法益的深度来看,刑法是以禁止和惩罚性法律的形式出现的,具有谦抑性,行政法调整的法益相对刑法则更浅。

        以经济领域为例,国外学者认为经济行政法包含用于调整经济行政违法和经济刑事违法行为的规范,但是情节更严重的,可以适用刑法,且适用的前提是,经济参与者当时的行为是一种违法的,确切地说是应受到法律惩处的行为。

        同样,在信用场域下,行政处罚、刑事处罚和失信惩戒的功能都是在于对失信者的信用教育和威慑作用。

        谦抑性原则强调的是失信惩戒应是法律责任体系的后置步骤,只有当刑事责任无法达到信用教育和威慑目的时才可以施加失信惩戒,否则失信惩戒就应保持谦抑的姿态。

        比如,拒不执行判决、裁定罪调整之后,失信惩戒就应当处于谦抑的姿态不运作。

        有学者认为可以在法律惩罚和失信惩戒之间设立一个缓冲程序,例如完善警告程序或信用承诺程序,也是对谦抑性原则的具化。

                   (二)法律责任系统论视角下重塑一事不再罚原则和禁止重复评价原则           

        一事不再罚原则和禁止重复评价原则分别是行政法和刑法中的重要原则。

        法的安定性要求公权力对某一行为的评价或奖惩应该具有最终的确定性,而非需要惴惴于未来随时可受到的处罚,这种不确定性会损害人的尊严和法的权威。

        笔者认为一事不再罚原则和禁止重复评价原则在囊括信用的法律责任系统论整体视角中应当融合演化成新的运作逻辑。

        失信惩戒和传统法律责任的本质区别在于信用本质上是一种社会评价而非处罚,但是惩戒主体往往并不是根据社会评价作出失信惩戒,直观上似乎依然是根据特定行为作出失信惩戒。

        理论上,惩戒主体不能因为刑罚或者行政处罚而直接对行为人施以失信惩戒,或者基于任意的犯罪行为或行政处罚就将信用分数扣至足以实施失信惩戒的标准线,而是应当根据社会评价,以失信者的整体信用为考量综合决定是否予以惩戒及相应的惩戒措施。

        对此,需要更多的实体和程序上的制度设计来杜绝这种重复惩处现象的蔓延。

                 (三)行政处罚法定原则下强化中央和地方设定权的立法完善           


        关于行政处罚和刑罚的关系存在同质论与异质论的区分:同质论在于两者本质上都是对人民权利之限制;异质论主张行政处罚并无道德、伦理之非难性,纯粹为行政目的而设。

        同质性决定了禁止重复评价原则与一事不再罚原则在本质上是共通的。而异质论的危害在于,它使得行政处罚逃脱了类似刑法上的“罪刑法定”原则的束缚,赋予政府极大的处罚形态的设定权,不仅导致了实践中的极度混乱和政府权威的极大损害,也反映了把问题都放在行政领域解决的“全能政府”情结。

        类似的,失信惩戒、行政处罚和刑罚三者本质上也是相通的,均建立在道德的基础上。

        失信惩戒的设定权也应当法定化,通过统一的社会信用立法明晰失信惩戒与传统法律责任的衔接,并在各专门领域的法律中进行配套的立法完善。

        其中,行政处罚作为失信惩戒的重要措施,中央和地方应在行政处罚法定原则下优化立法,明确失信惩戒行政处罚的性质,包括处罚依据、处罚主体、处罚形式、处罚程序等要素的法定化,为失信惩戒的相对人提供司法救济的准确依据。

        2021年1月22日,十三届全国人大常委会第二十五次会议通过了《行政处罚法》修订草案,并将于2021年7月15日正式实施。

        新《行政处罚法》明确了行政处罚的定义、增加了行政惩罚的法定种类,并围绕地方性法规设定行政处罚做了重点修改,这些问题的解决都在一定程度上有助于控制失信惩戒行政处罚的设定权。

                 (四)比例原则指导下审慎控制行政权以矫正道德泛化趋势           


        针对实践中行政机关认为失信惩戒“好用”“管用”就“滥用”“泛用”的裁量权膨胀现象,笔者认为可以引入比例原则,为行政性惩戒提供控权和利益平衡的向引以抑制道德泛化的趋势。

        具体来看,比例原则分为三个子原则:

        其一,适当性原则。失信惩戒的行政性监管和约束应当有助于诚信建设的目的达成,而不是道德约束,更不是方便行政机关的治理目的;

        其二,必要性原则。惩戒的措施应当尽可能地选取对失信人侵害最小的手段;

        其三,衡量性原则。适当性原则的目的和必要性原则的手段之间必须保持正当、理性、均衡的比例。

        行政裁量基准是比例原则的一种具象体现。《湖南省行政程序规定》首次在地方政府规章中对裁量权问题进行规定,细化行政机关的法定裁量权。

        在失信惩戒领域中,行政权的形式同样需要裁量权基准的控制规则来结合道德风险、失信严重程度等因素综合考量对失信者是否予以失信惩戒以及相应的措施,部分地方立法的尝试值得借鉴。

        《江苏省自然人失信惩戒办法(试行)》将失信行为按照程度划分为一般失信行为、较重失信行为和严重失信行为,并分别匹配了相应的惩戒措施。如“被处以严重行政处罚的(按照各部门或者各系统行政处罚自由裁量基准认定)”属于严重失信行为。

        《克拉玛依市自然人失信惩戒实施细则》与江苏的做法有异曲同工之处,其直接采用计分制管理,同样分成了一般失信、较重失信和严重失信,根据失信程度和时间频率扣去相应的分数,在低于一定分数后统一进行联合惩戒。此般规定均有助于审慎控制行政裁量权的行使。

                                                     结         语                                               

        当前,失信惩戒仍无法抽离于传统的三大法律责任,失信惩戒不应仅仅被生硬地嵌入既有的传统法律责任体系,而应结合自身的运作逻辑有机地融入中国特色社会主体法律体系中,在法治与德治,公权与私权、自由与限制之间维持平衡。

        失信惩戒与经典三大法律责任最本质的区别在于前者是基于信用信息,而后者则基于特定的行为,具有法定的构成要件,但是从信用规制的本质出发,这些法律责任都是相通的。

        失信主体的违规违法行为所要承担的法律责任应视为一个整体的系统,民事责任、行政责任、刑事责任、信用责任之间应当相互联贯,相互衔接,部门法之间不应该是泾渭分明的,而是休戚相关、辅车相依的,通过动态互动、统筹发展以不断完善和推进中国特色社会主义法律体系。

        2020年是《规划纲要》中规划期的最后一年,失信惩戒与传统法律责任体系之间的融合具有承上启下的现实意义。在实务界与理论界的双重努力下失信惩戒将成为有效的法治手段,成为诚信社会发展的推动力和新时代我国建设现代化经济体系的重要保障。

        


      本文节选自《政法学刊》,原文标题为《失信惩戒与传统法律责任体系的衔接》

      来源丨政法学刊作者:陈文清,姚一凡


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